英国应急管理的特征与

　　英国自然条件优越，少有巨灾，但也是一个不断、恐怖形势严峻、生产安全与技术灾难隐患始终存在，应急管理任务繁重的国家。2004年之前，英国面对各种灾难，注重的是反应性的应对。2004年《民事紧急状态法》的颁布促使英国应急管理实现了巨大的转变。现在，英国应急管理的重心转向了提高综合抗灾能力，应急、管理、规程、培训等都发生了极大的变化。

　　“系统抗灾力(resilience)”这一概念是理解英国应急管理体系精髓的核心和关键。在系统抗灾力这一基本指导下，英国注重指导性的应急管理规程编撰，注重有分有合的应急体系建构，注重应急能力体系建设，形成了独特的应急管理模式。

　　根据《民事紧急状态法》的，系统抗灾力是指全国社区到企业、从地方到中央对于各种性挑战，发现、防止、处置、恢复的能力。归结起来，应急管理中的系统抗灾力有如下意蕴：

　　一是强调事前、主动、系统地防灾应灾，强调不断加强能力建设，而不是被动应对。相比之下，英国的系统抗灾力比欧美常用的降低系统的“脆弱性”表述显得更为积极，在思想深度上更为切中核心和要害。

　　二是强调以风险管理为应急管理的核心，强调用科学的方法发现风险、测量风险、登记风险、预控风险，把应急管理建立在科学的方法基础上。

　　三是强调系统管理。英国的综合应急管理框架强调风险登记制度，还把灾害面前的各有关部门和组织的业务持续性管理纳入应急管理的视野。此外，英国还对应急准备、灾害应对、灾后重建三个不同阶段精心设计了不同的机制来主导。这些方法和制度安排都使得英国的应急管理视野更宽，思量更黄菊 内幕深，长期看更为有效。

　　四是强调共同工作、协调应对。系统抗灾力特别要求各部门、上下各层级的工作程序具有一致性，在行为上注重合作与协调。

　　五是注重系统改进。在系统抗灾力这一指导下，系统性学习、改进与创新非常重要。例如，近年来英国中央各有关部门分别牵头，先后开展了20项以“能力工作流”为名的应急管理工作流程改进项目，已取得阶段性进展。系统化的工作了全社会系统抗灾能力的提高。

　　“规程(Doctrine)”是英国应急管理的又一个特色用语。2005年时，英国应急规划学院(EPC)院长查尔顿-威迪将军提出了这个至今仍有争议的词——规程。规程一词源于军事用语，表示不可的军规，用这样一个词来表示应急管理中的核心规则是再形象不过了。在英国看来，应急管理首先要有健全的规程。有了明确的规程，如何调整组织结构、如何推动协调协作、如何确定培训内容等工作就都有了明确的依据了。以规程为中心的文件体系可以归纳为如下层次：

　　规程当中的最高规范是《民事紧急状态法》，一切其他规程和知识都是对它的解释、完善。该法强调预防灾难是应急管理的关键，要求把应急管理与常态管理结合起来，尽可能减少灾难发生的。该法也明确了地方和中央对紧急状态进行评估、制定应急计划、组织应急处置和恢复重建的职责。

　　在《民事紧急状态法》之下，英国先后出台了《2005年国内紧急状态法案执行规章草案》、《2006年反恐法案》等，作为基本应急法案的补充。此外，还出台了《中央应对紧急状态安排：操作框架(CONOPS)》，这一类似于我国《国家总体应急预案》的文件了英国中央及其部门的应急行为规范，明确了中央与地方战略层的具体权责界面。

　　各种应急管理指南、标准等或者作为强制性文件、或者作为指导性文件，是英国应急管理规程体系的重要组成部分，也是整个应急管理文件体系建设中的重头戏。不仅各种预案、计划、指挥行为、评价标准要依据这些指南、标准来制定，EPC的课程内容设计也要完全以其为指针。

　　按照的分类，这类规程主要有三种：强制性规程、非强制性规程和软规程。强制性规程是指中央要求必须遵从的规程。非强制性规程是指应该做的。软规程是指可以做、可能要做的规程。如EPC每年出版的应急管理评估报告——《伊晶沃尔德报告》(以该院所在地伊晶沃尔德镇命名)就属于这一类。

　　此外，英国还有大量半和民间机构出版的各种推荐性标准，应急领域操作规程、规划方法、演练指南、培训资料等，这些文件也属于指南与标准类规程。目前，由国家标准研究所开发的《国家业务连续性标准(BS25999)》影响较大，其基本方法也被EPC的课程所采用。该标准的国际影响也日益扩大，受其影响的《国际业务连续性标准》即将出台。

　　中央和地方制定的各类应急相关规划文件是以上述规程为依据，具体指导系统抗灾实践的重要动态文本。它们包括：(1)风险登记书，是各应急管理主责部门都要做的。地方早期有互相抄袭风险登记书的现象，2006年有了专门的指南后，情况得以改观。现在各地每两年都要重新审视修订风险登记书。(2)应急计划书，或称为应急预案，是各级应对灾害主责部门都要做的。在英国，所有的应急预案都是多部门共同制定的，都是事件导向、而非部门导向的。(3)业务持续性计划书，是每个部门和相关组织都要做的。所谓业务持续性计划书，是或私营企业在业务分析基础上，对于灾害发生时如何关键性业务不中断、持续提供必要服务的一种系统安排的预案。(4)灾后重建计划书，通常是由地方主导的灾后恢复战略小组制定的。

　　值得强调的是，上述各项分析与计划工作是为提高系统抗灾能力而做的必要应急准备，文件结果是重要的，但制定文件的过程更为重要。

　　要求或认可的应急实践中的经验教训总结材料是系统抗灾力提高的必要基础建设。这些材料可分为三种类型：(1)经验类：主要是指好实践的总结。英国认为对应急管理好实践(good practice)进行总结有利于交流经验，积累有价值的实践知识。好实践通常以“好实践报告”的形式发表，供各方借鉴学习。为了推动总结好实践工作的健康发展，英国发布了指南性的《好实践的期望和指标》，供有关机构在评估好实践和撰写好实践报告时掌握。(2)教训类：各种应急事件的事后评估报告就属于这一类，中央和地方应急演练的演练后评估报告也属于这类。英国人非常重视事件评估，评估报告通常非常认线)研究类：包括应邀请开展研究的，也包括研究。这些来自学术机构的报告更深层次地总结经验教训，对于提高国家系统抗灾力也常重要的。

　　英国十分重视上述文件和有关防灾知识的的告知、与普及。在英国内阁办公室的“英国系统抗灾力(”网站上，可以查阅到海量的上述文件、文献。另一英国门户信息网站(national resilience extranet)，以及将要上线的免费应急管理网络等则面向广大，提供各种应急防灾知识信息。

　　应急管理涉及多部门、多层级，明确分工不易，有效合作更不易。英国在历史形成的复杂体制条件下，基本实现了分工明确、协同有效，是难能可贵的。

　　(1)在中央地方权限划分上，英国应急管理首先强调地方为主，发挥地方的主导性作用。只有当地方无力独自解决问题并寻求帮助时，中央才会提供相应的帮助。具体说，即使是重大事件的处置，中央也不能完全取代地方，不同层级有不同的决策权和决策重点，分别作各自的决策。中央要考虑影响，做出资源调配的安排；地方则要把重心放在微观有效的应对上。

　　(2)地方处置部门的上下级之间权责明确。在地方每个应急处置部门，如、消防、医疗救护部门，建立“金”、“银”、“铜”应急指挥机制。“金”层级官员要解决“做什么”的问题，重点考虑事件发生的原因、可能对、经济、社会等方面产生的影响、需要采取的措施和手段，以及这些措施和手段是否符律、是否会造成新的人员伤亡、是否会对和饮用水等产生影响、与的关系等。“银”层级官员主要解决“如何做”的问题，根据“金”层级下达的目标和计划，对任务进行分配，迅速地向“铜”层级下达执行命令，并可根据不同阶段的处置任务和特点，任命相关部门人员分阶段牵头负责。“铜”层级官员在现场负责具体实施应急处置任务，决定正确的处置和救援方式，直接管理应急资源的使用。

　　(1)在中央层面，中央应对的紧急情况分为：一是超出地方处置范围和能力但不需要跨部门协调的重大突发公共事件，由相关中央部门作为“主责部门”负责协调上下级关系，主导事件处理。二是产生大范围影响并需要中央协调处置的突发公共事件，启动内阁室(COBR)机制，协调军队、情报机构等相关部门进行处置；三是产生大范围蔓延性、灾难性的突发公共事件，也启动COBR机制。这时的COBR是在首相或副首相的领导下，决定全国范围内的应对措施。

　　(2)在地方层面，建立多种多部门协调配合的综合应急管理机制。由于历史原因，英国地方与地方局、消防局、医疗救护部门等互不隶属，协调是一个大问题。现在英国在大区和警区(通常称为地方)两级成功设置了各不相同的应急准备、灾害应对、灾后重建的应急管理机制。应急事件发生时，在地方层面设置战略指挥小组和策略指挥小组机制，它们分别由各部门金级和银级官员组成，负责有关决策和协调工作。在应急论坛及应急处置机制中，通常90%是由地方局长主导。应急后恢复工作则是由主导的灾害恢复小组领导。

　　(3)内阁办公室的紧急事务秘书处是推进协调机制的重要机构。它以促进跨部门合作为旨，是COBR的秘书处。它要监督各中央部门应急计划、业务连续性计划、物资准备等工作。在首相的支持下，该处协调有力，各部门也习惯了其监督管理工作。

　　此外，在层面上，英国的应急治理也较为有效：地方上，议员监督应急规划、业务持续性规划等应急准备工作。在应急反应阶段，议员们则指手划脚，因而避免了对应急处置的不必要干扰。在恢复阶段，地方议员要监督恢复重建规划的制定和落实。在中央，议员们会监督部长的应急领导工作，在议会专门委员会上向部长们提出质询。事实上，在每周的议会例会上，议员们都有机会就有关应急准备，突发事件处置、灾后重建工作等进行质询。

　　全社会系统抗灾力的提高要以扎实的应急能力建设为支撑。在英国，应急能力建设包含多个层面：应急设备的投资到位和保障水平是应急能力的硬件方面；组织和相关组织的应急处置能力的提高，如各种演练，以及有组织的工作研究是应急能力的组织方面；而应急管理培训则是提高管理者个人应急能力的根本手段。英国为了提高应急能力建设的效果，特别重视创新应急能力建设的方式方法。仅就EPC的应急管理培训而言，就实施了如下创新性举措：

　　一是以科学的方法支撑课程创新。有效的培训课程开发是通过三个方面得到的：(1)以规程为课程的知识基础。课程的内容就是让人们学会使用规程，按照规程要求去做。(2)以职业能力的提高为课程目标。按照应急管理职业规范中所的20项能力来界定培训目标，就使得几十门课程中的每门课都有具体的目标。(3)以科学的课程过程管理为保障。课程开发以规范的流程来。每门新课程都要经过需求调研、编写教案、内部评审、内阁办公室批准等程序后，才能真正进入课堂。平时，每次培训后都有评估，每个季度都要召开内部课程综合评审会，评议各位教师的课程情况。许多课程每年都要在科学评估的基础上进行调整、改进。

　　二是以互动式培训为基本教学方法。目前大多采用任务导向的、小组学习与互动式的培训方法。在这方面，EPC认为，培训质量的关键是人——教师。专职教师都是有丰富实践经验，即从事教学也从事政策研究和规程开发的人员。

　　三是不断引入新的教学方法和手段。EPC委托有关公司开发了可移动的名为“金级标准”演练-培训系统。这一系统是各种技术软硬件、已有的案例经验、以及包括各类专业支持人才的培训团队的有机结合。该系统通过最大限度地模拟现实场景，通过使受训者经历逼真的应急管理体验来实现学习目标，并可以帮助检验应急措施的可操作性。

　　四是培训的机制不断市场化。EPC课程价格不低，其目的是使派人的组织机构认真对待培训，达到用好价格吸引最好、最合适的人来参加培训的效果。由于培训质量高、又有背景(所有课程都是以内阁办公室的名义开设，颁发内阁办公室认可的结业证书)，客观上，EPC引领着英国应急管理培训市场。市场化也导致定制的课程不断增加，现在每年30%的课程是到地方的现场去开设，校内很多课程也是根据客户需要定制的。在高端教育方面，EPC通过招标的方式，确立了与利兹大学合作，共同培养应急管理硕士生、博士生。

　　除了以EPC为典型的有效的培训之外，英国的其他应急能力发展领域也可圈可点。如为了推动《民事紧急状态法》的应用，英国实施了该法的强化项目；为了提高中央应对各种灾害的能力，实施针对20类工作的能力工作流改善项目；为了提高中央的应急管理能力，开发了针对中央战略管理层的在COBR现场的培训项目。

　　2004年以来英国应急管理体系的变化，归结起来就是：在系统抗灾力的指导下，微观上操作规程体系建设、宏观上制度体系建设、总体能力体系建设都取得了长足的发展，实现了有效预防和应对灾难的目的。尽管相对中国而言，英国是一个国小、民寡、灾少，管理体制较为成熟稳定的国家，其经验不可能简单类比照搬，但其成功之处也可以给正在发展进程中的中国应急管理事业提供如下借鉴和：

　　为了有效降低风险、减少损失，并在不可避免的灾难来临时有效处置并有效恢复重建，在应急管理核心定位上就必须高屋建瓴。这一建设的关键是在科学发展观和《突发事件应对法》的指导下，树立能力本位，以提高国家应急能力为核心，为国家科学发展保驾护航。

　　在提高国家应急能力的总原则下，应系统梳理有关应急管理的具体思想和原则，把提高国家应急组织管理体系能力、组织和企事业组织的应急能力、社区和个人应急抗灾能力摆在重要的地位，并以此统领各方面具体的应急指导思想。

　　借鉴英国应急管理体系建设经验，我们需要在“一案三制”应急体系建设方针的基础上，系统加强四个体系建设：

　　(1)加强规程体系建设。在法律法规和实践之间架设操作性强的桥梁，即开发各种规程和指南是应急管理体系建设的当务之急。国家特别要加快开发和完善与法律相一致的预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、事后恢复与重建操作指南，最终形成体系完整的指南与规程体系。要动员有关机构加速开发和制定各种不同灾害领域的应急操作标准。

　　(2)充实规划体系建设。编制应急预案是应急准备的重要环节，但是仅有预案是不够的。各地各部门不仅要重视预案(应急计划书)的编制，更要着力开发动态的、包含应急战略规划、风险登记书、应急计划书、业务连续性计划书、恢复重建计划书在内的计划文件体系。要通过强化应急文件体系开发过程提高应急管理系统的应急准备度，提高有关人员的应急准备能力。

　　(3)完善机制体系建设。应急管理机制可以从管理过程、管理行为等多角度界定，但其核心是解决分工与合作两大问题。当前特别要设计好各层级的分层分类负责、分工协调的机制。对于不同层级、不同部门的应急管理职责要清晰界定，上级领导不越位，下级组织不缺位。要特别重视协调机制的建设，在应急准备阶段要合作开发应急相关规划，在应急处置阶段要联合指挥处置，在应急恢复阶段要联合开展重建。

　　(4)重视机能体系建设。有效的应急管理体制要以其系统各要素(子系统)的机能良好来支撑，要提高应急队伍和应急物资系统的应急准备与应急处置能力，要把应急规划能力、应急演练能力和应急培训能力作为重点工作来抓。

　　应急管理培训是国家应急管理机能体系建设的有机组成部分。目前当务之急的工作有：在课程开发方面，实行科学的课程设计，面向实际，开发实用有效的课程体系；在教学方法方面，培训教学要采用学方法，不断应用新技术，使基于演练的体验式教学逐步成为应急管理培训的主流；在办学机制方面，要创新办学机制，加强院校合作、院政合作、院企合作，集中优势资源，办一流的应急管理教育和培训事业。